اخبار 1397/06/27 آخرین به روز رسانی
3022
3020
3021
3019
3016
3012
3011
RSS
7877929
Skip Navigation Links   
آذر 1396 - علل بحران در صندوق هاي بازنشستگي ايران
علل بحران در صندوق هاي بازنشستگي ايران
رضا ميرزاابراهيمي / پژوهشگر اقتصادي

امروزه از بحران صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران به عنوان يکي از ابرچالش‌هاي پيشِ روي اقتصاد ايران در کنار بحران‌هاي ديگري نظير بحران آب، محيط‌زيست و اشتغال نام برده مي‌شود. صندوق‌هاي بازنشستگي جزيي از يک کل به نام نظام تامين اجتماعي به‌شمار مي‌روند که کارکردي صرفاً اقتصادي دارند. وظيفه آنها به زبان ساده تجميع و پس‌انداز بخشي از حقوق و دستمزد افراد جامعه در زمان اشتغال و انتقال مجدد آن به فرد در زمان بازنشستگي (يا ازکارافتادگي)، البته با حفظ قدرت خريد مبالغ انباشت‌شده در طي زمان است. لذا با اين تعريف، زماني که سخن از بحران در چنين نهادهايي به ميان مي‌آيد، منظور بروز بحران مالي به شکل برهم خوردن توازن جريان نقدي ورودي و خروجي صندوق‌هاست. شرايطي که به‌نظر مي‌رسد بر بسياري از صندوق‌هاي بازنشستگي کشور سايه افکنده و پيش‌بيني مي‌شود در صورت تداوم شرايط فعلي طي دهه‌هاي آتي تمامي صندوق‌هاي کشور را دربرگيرد.
اما اولين سوالي که در چنين وضعيتي مطرح مي‌شود اين است که علل اصلي به‌وجودآورنده بحران صندوق‌هاي مذکور در ايران چيست‌؟ البته که دلايل بسياري را براي آن مي‌توان برشمرد؛ ليکن در يک دسته‌بندي کلي (البته نه اولويت‌بندي‌شده) مهم‌ترين اين عوامل را مي‌توان به شرح زير مطرح کرد:
*برهم‌خوردن جريان ورودي‌ها و خروجي‌هاي (مالي و تعداد مشترکان) صندوق‌ها
*حکمراني داخلي صندوق‌هاي بازنشستگي
*قوانين و مقررات بالادستي
*مداخلات سياسي و حاکميتي
لازم به ذکر است که هر از اين موارد مي‌تواند همپوشاني‌هايي را با يک يا تمام موارد ديگر داشته باشند، که فارغ از آن در ادامه به تشريح اجمالي نحو? تاثيرگذاري آنها بر صندوق‌هاي بازنشستگي کشور پرداخته مي‌شود.

1- برهم خوردن جريان ورودي‌ها و خروجي‌ها
اين عامل را مي‌توان از دو منظر مورد بررسي قرار داد. نخست، جريان وجوه نقدي و دوم مشترکين ورودي و خروجي از صندوق‌ها. در حال حاضر هر دوي اين جريان‌ها در اغلب صندوق‌هاي بازنشستگي کشور دچار عدم تعادل شده به‌طوريکه وزنه اين عدم تعادل به سمت جريان خروجي سنگيني مي‌کند. به عبارتي، زماني که نسبت بازنشستگان مستمري‌بگير به شاغلان بيمه‌پرداز افزايش يا نسبت وجوه نقدي تجميع‌شده ناشي از پرداخت حق بيمه شاغلان به مزاياي مستمري بازنشستگي کاهش يابد مي‌توان انتظار بروز بحران در صندوق‌هاي بازنشستگي را داشت. وضعيتي که برخي از صندوق‌هاي بازنشستگي کشور از جمله صندوق بازنشستگي کشوري و صندوق بازنشستگي کارکنان فولاد هم اکنون با آن مواجه‌اند.
کاهش تعداد بازنشستگان نسبت به شاغلان بيمه‌پرداز به دلايل متعددي ازجمله دلايل قانوني، روندهاي جمعيتي و نيز شرايط کلي حاکم بر بازار کار مي‌تواند اتفاق بيافتد.
به عنوان مثال، ممانعت قانوني از تداوم اشتغال در بخشي خاص، مانند بخش دولتي با هدف کوچک کردن ساختار دولت و يا خصوصي‌سازي گسترده يکي از علت‌هاي قانوني بروز مشکل در صندوق بازنشستگي کشوري است که آن را به يک صندوق بسته (عدم امکان ورود اعضاي شاغل جديد به سيستم) تبديل کرده است. همچنين روندهاي ناگزير جمعيتي ناشي از برهم خوردن روند طبيعي رشد جمعيت در دوره يا دوره‌هايي خاص (مانند انفجار جمعيت ايران در سال‌هاي دهه 1360 و افت شديد آن در دهه‌هاي بعد) نيز مي‌تواند يکي از عوامل تاثيرگذار بر بحران صندوق‌ها از منظر جريان ورودي و خروجي مشترکين به شمار آيد. که البته به‌نظر نمي‌رسد اين عامل -علي‌رغم تبليغات فراوان برخي نهادها نسبت به سالمندشدن جمعيت ايران طي دهه‌هاي آتي- نقش چنداني در بحران فعلي صندوق‌هاي بازنشستگي و حتي در دهه‌هاي پيشِ رو داشته باشد.
در اين بين اما بازار کار کشور را مي‌توان مهم‌ترين عامل برهم‌زننده تعادل صندوق‌ها ناميد. شرايط کلي حاکم بر اين بازار طي دهه‌هاي گذشته همواره با نرخ بالاي بيکاري، نرخ پايين مشارکت و فعاليت سهم عمده‌اي از نيروي کار در بازار کار رسمي و يا غيررسمي که مشترک هيچ يک از صندوق بازنشستگي نيستند، عجين بوده است. شاخص نرخ مشارکت اقتصادي طي دو ده? گذشته نشان مي‌دهد که همواره بيش از 50 درصد جمعيت 10 سال و بيشتر کشور، جمعيت غيرفعال بوده‌اند (نمودار 1) که سهم بالايي از آن متعلق به زنانِ جامعه است؛ بطوريکه طبق آخرين اطلاعات مرکز آمار ايران در بهار سال 1396 نرخ مشارکت مردان 64.5 و زنان 16.4 درصد بوده است.
طي همين مدت متوسط نرخ بيکاري در کشور همواره بيش از 10 درصد بوده (جدول 2) که سبب عدم دسترسي بخش زيادي از جمعيت فعال کشور به سيستم تامين اجتماعي از جمله صندوق‌هاي بازنشستگي شده است.
به علاوه، برآوردها نشان مي‌دهد که 76 درصد از کل جمعيت شاغل کشور (5 تا 6 ميليون شاغل) مشترک يکي از 18 صندوق بازنشستگي هستند. به عبارتي 24 درصد از اين جمعيت تحت پوشش هيچ يک از صندوق‌هاي بازنشستگي کشور نيستند. جمعيتي که ورود آنها به نظام بازنشستگي کشور مطابق با اصول بيمه‌اي پايدار مي‌تواند بار بزرگي از بحران کنوني را از دوش صندوق‌ها بردارند.

2- حکمراني دورني صندوق‌هاي بازنشستگي
يکي ديگر از عوامل بسيار مهم در ايجاد بحران صندوق‌هاي بازنشستگي را مي‌توان به حکمراني دروني اين صندوق‌ها طي دهه‌هاي گذشته ربط داد. اين موضوع از آنجا که به شيوه‌ها و فرآيندهاي تصميم‌گيري مربوط مي‌شود، بسيار فراتر از شيو? سه‌جانبه‌گرايي معمول در سطح مديريت صندوق‌ها (هيات مديره‌هايي متشکل از نمايندگان کارگران، کارفرمايان و دولت) است. ازاين‌رو، مديريت کارآمد صندوق‌هاي بازنشستگي را مي‌توان از سه منظر استقرار اصول و قواعد حکمراني خوب در سطح مديريت کلان به عنوان «چارچوبي براي سياست‌گذاري و ادار? امور ملي براي تامين برابري و کارآمدي»، حاکميت شرکتي «به عنوان چارچوبي براي ادار? بنگاه‌ها» و توجه به حضور ذينفعان صندوق‌ها در قالب اتحاديه‌ها، تشکل‌ها و نهادهاي مدني مورد بررس قرار داد.
حاکميت قانون، شفافيت، پاسخگويي و حق‌اظهارنظر (صدا) چهار شاخص کليدي حکمراني به شمار مي‌روند که تسري آنها در فرآيندهاي مديريتي و تصميم‌گيري مي‌تواند به عاملي بازدارنده در بروز هرگونه خلل در ساختارهاي سازماني (در سطوح خرد و کلان) شود. به جرات مي‌توان گفت که عدم وجود چنين الزاماتي در فرآيندهاي انتخاب و انتصاب مديران کليدي، تصميم‌گيري‌ها و سياست‌گذاري‌ها، صندوق‌هاي بازنشستگي را در دوره‌هايي به حيات خلوت بسياري از مديران کلان براي سوءاستفاده‌هاي مالي و دست‌اندازي به سرمايه‌هايي که به صورت اماني در اختيار اين نهادها قرار گرفته است، تبديل نمود. با همين استدلال مي‌توان به راحتي علت و نحو? واگذاري بسياري از شرکت‌هاي زيادن‌ده دولتي به صندوق‌ها بابت رد ديون دولت‌ها را توجيه و تفسير کرد.
همچنين عدم وجود يک استراتژي مشخص در مديريت دارايي‌ها و سرمايه‌گذاري بخشي از منابع مالي صندوق‌ها، ارتباط مستقيمي با عدم وجود اصول و قواعد حکمراني در سطوح کلان و خرد تصميم‌گيري اين موسسات دارد. چراکه کلي? وظايف مرتبط با سرمايه‌گذاري صندوق‌هاي بازنشستگي در دستورالعمل‌هاي سرمايه‌گذاري صندوق‌هاي تامين اجتماعي ISSA با عنوان «فرآيندهاي حکمراني سرمايه‌گذاري»، از جمله تدوين استراتژي سرمايه‌گذاري، تعيين محدوديت‌هاي سرمايه‌گذاري، باز? تحمل ريسک، نرخ بازده مورد انتظار و... به طور مشخص برعهد? هيات‌هاي مديره، مديريت و کميته‌هاي سرمايه‌گذاري (داخلي و خارجي) گذارده شده است.
بديهي است وجود فضايي غيرشفاف، غيرپاسخگو و بي‌حضور فعال نهادها و تشکل‌هاي مدني تاثيرگذار بر فرآيندهاي مديريتي و تصميم‌گيري در صندوق‌هاي بازنشستگي طي دهه‌هاي گذشته سبب ناکارآمدي مديريتي، در برخي موارد فساد گسترده و در نهايت بحران مالي فعلي برخي از صندوق‌ها شده است.

3- قوانين و مقررات بالادستي
سومين عامل تاثيرگذار بر شرايط عمومي صندوق‌هاي بازنشستگي را مي‌توان به تاثيرپذيري آنها از فضاي قانون‌گذاري کشور به طور عام و قوانين مربوط با صندوق‌هاي بيمه و بازنشستگي به‌طور خاص، نسبت داد. نظام‌هاي بازنشستگي به عنوان سيستم‌هايي پويا که تاثير و تاثر بسياري با محيط پيراموني خود دارند، مي‌بايست همواره از منظر شاخص‌هاي پايداري [مالي] مورد آزمون قرار گيرد تا هرگونه عامل بيروني و يا دروني در اين سيستم، که پايداري آن‌ها را با اختلال مواجه مي‌کند، شناسايي شوند. از اين حيث قوانين و مقررات مصوب به عنوان عوامل عمدتاً بيروني مي‌توانند به طور مستقيم و يا غيرمستقيم بر کارکرد صندوق‌ها تاثيرگذار باشند.
تجرب? قانون‌گذاري در طول دهه‌هاي گذشته به روشني نشان مي‌دهد که نهادهاي سياست‌گذار، تصميم‌گير، قانون‌گذار و مجريان کشور بدون توجه به آثار مالي تبعي همواره اقدام به پيگيري و تصويب قوانين و مقرراتي کرده‌اند که عمدتاً مغاير با اصل پايداري صندوق‌ها در بلندمدت بوده‌اند. قوانين و مقرراتي چون بازنشستگي‌هاي پيش‌ازموعد، اعطاي سنوات تشويقي به گروه‌ها و افراد خاص، مبناي تعيين مستمري بازنشستگي، سن بازنشستگي، مستمري بازماندگان بازنشستگان متوفي و... از جمله مواردي هستند که امروزه به عاملي براي انحراف و کژکارکردي صندوق‌هاي بازنشستگي تبديل شده‌اند. به عنوان مثال، چهار قانون نظام هماهنگ حقوق بازنشستگي مصوب سال 1374، مواد 15 و 16 قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق کارکنان دولت مصوب 1370، تغيير مبناي محاسب? اولين حقوق بازنشستگي از معدل سه سال آخر اشتغال به معدل دو سال مصوب 1379 و بازنشستگي پيش‌ازموعد کارکنان دولت مصوب 1386 با بار مالي 488 هزار ميليارد تومان (به قيمت‌هاي سال 1394) بيشترين تاثير را بر حجم تکاليف و تعهدات مالي صندوق بازنشستگي کشوري داشته است. اين رقم معادل 15 برابر حجم تعهدات مالي (مستمري بازنشستگان تحت پوشش) اين صندوق در سال 1396 است.

4- مداخلات سياسي و حاکميتي
دست آخر مي‌توان در يک چارچوب تحليلي اقتصاد سياسي به نقش و حضور پررنگ گروه‌هاي ذينفع در فرآيندهاي تصميم‌سازي و تصويب قوانيني مشابه قوانين بند پيشين اشاره کرد. بديهي است که برخي از چنين دخالت‌هايي از سرخيرخواهي و برخي ديگر با هدف پيگيري منافع شخصي و يا گروهي انجام گرفته و مي‌گيرد. از دو منظر مي‌توان به کارکرد مهم اين مداخلات پرداخت؛ نخست، کارکرد آن در جلب‌نظر و آراي مشترکان صندوق‌هاي بازنشستگي (بيمه‌پردازان و مستمري‌بگيران) در موسم انتخابات و دوم، انتفاع شخصي و يا صنفي گروه‌هاي ذينفع از تصويب و يا لغو برخي قوانين حاکم بر صندوق‌ها در زمان بازنشستگي.
تالي ناگزير اين مداخلات، از يک سو، حاکم شدن اصل نفع شخصي و يا گروهي بر صندوق‌هايي است که بنابر ماهيت اَماني و بين نسلي‌شان، مي‌بايست از اصول فراگير و عادلانه بودن برخوردار باشند و از سوي ديگر پايداري بلندمدت آنها را قرباني منافع کوتاه‌مدت گروه يا صنفي خاص مي‌کند.
لينک دانلود
[ بازگشت
ساختمان مرکزی : تهران - خيابان دکتر فاطمی - ميدان جهاد شماره 61 ، تلفن 88954405 ، فکس : 88963602 ، شماره پستی : 1414771118
کليه حقوق اين وب سايت متعلق به صندوق بازنشستگی کشوری بوده و استفاده از مطالب آن با ذکر منبع بلامانع است
Designed & Developed by : Behvar Design & Engineering Co.