راهی بهتر از نظام تأمین اجتماعی چندلایه قابل تصور نیست
علی فلاح زیارانی سال ها به عنوان کارشناس و مشاور صندوق‌های بازنشستگی فعالیت کرده و مطالعات مربوط به محاسبات اکچوئری صندوق ها را انجام داده است وهمچنین نویسنده کتاب «نقش نظام مالیاتی در کارآمدی تأمین اجتماعی» است. وی در گفتگو با خبرنگار اداره کل روابط عمومی و امور بین الملل صندوق بازنشستگی کشوری با بیان اینکه صندوق های بازنشستگی باید مستقل باشند، تاکید کرد که برای برون رفت از وضعیت فعلی صندوق های بازنشستگی، راهی بهتر از اجرای نظام تأمین اجتماعی چندلایه قابل تصور نیست.
* گفتگو: فاطمه اتراکی
– تحلیل شما از اوضاع صندوق‌های بازنشستگی در ایران چیست؟
صندوق‌های بازنشستگی در ایران عموما مبتنی بر اندوخته‌گذاری جزئی عمل می‌کنند؛ به این معنا که سهم و بخشی از مسئولیت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی در ایران بر عهده سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت این صندوق‌هاست و بخشی هم از حق بیمه‌های پرداختی تأمین مالی می‌شود. این ویژگی خاص صندوق‌های بازنشستگی در ایران برعکس بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی دنیاست که در ابتدای تاسیس می‌آیند یک ارزیابی سالیانه می‌دهند و بر اساس آن، نرخ حق بیمه بسیار شناور تعیین می‌شود و هر دو یا سه سال یک بار تغییر می‌کند تا صندوق به تعادل مالی برسد.
صندوق‌های بازنشستگی در ایران از نوع صندوق‌هایی هستند که از ابتدای تاسیس حق بیمه نسبتا بالایی را تعیین کردند با این منطق که به کمک این حق بیمه ها مازاد منابعی شکل بگیرد و آن مازاد منابع سرمایه‌گذاری شود و بعد در صندوق‌ها به مصرف برسد اما متاسفانه به دلایل متعددی، که عرض خواهم کرد، این پیش بینی ها محقق نشد.
در یک طبقه بندی کلی، صندوق‌های بازنشستگی ایران صندوق‌هایی مبتنی بر اندوخته‌گذاری هستند. صندوق‌های مبتنی بر اندوخته‌گذاری بر اساس ساختار نرخ حق بیمه ای که دارند می توانند بیشتر یا کمتر انعطاف‌پذیر باشند. به عقیده من تغییر ساختار حق بیمه صندوق‌های بازنشستگی در ایران بسیار سخت است چون در ابتدای امر رقم بسیار بالایی برای آن تعیین شده است، مثلا سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بانک‌ها و… اینها حق بیمه ای حدود بیش از ۱۸ تا ۲۰ درصد را برای تعهدات بلندمدتشان دارندکه رقم بالایی برای تعهدات محسوب می‌شود، برای همین امکان تغییر نرخ حق بیمه در ایران خیلی دشوار است. همین موضوع در کنار پیری صندوق ها، سالمندی جمعیت و افزایش نرخ بیکاری باعث شده است که امروز صندوق‌های بازنشستگی در ایران دچار مشکلات عدیده‌ای بشوند. در این فضا، یکی از تغییراتی که می‌شود برای بهبود شرایط ایجاد کرد، تغییر نرخ حق بیمه است ولی از آنجایی که از همان اول نرخ حق بیمه بالا تعریف شده است، دیگر نمی‌شود تغییرش داد.
اگر به لحاظ تاریخی بخواهیم ببینیم، کسانی که سیاست‌گذاری‌های صندوق‌های بازنشستگی را طراحی کردند، از ابتدا طراحی مناسبی انجام ندادند. سیستم‌های این‌چنینی در جاهایی از دنیا طراحی می‌شوند که ثبات سیاسی، ثبات اقتصادی، بازارهای مالی بسیار کارآمد با امکان جذب مازاد منابع و سیاست‌های سرمایه‌گذاری بسیار مدون وجود داشته باشد که هیچ کدام از این اینها در ۴۰ یا ۵۰ سال اخیر وجود نداشته است.
در ایران قانون تأمین اجتماعی برای اولین بار در سال ۱۳۵۴ نوشته شد. بعد از آن قانون یک انقلاب در ایران به وقوع پیوسته، یک جنگ طولانی مدت داشته ایم، بعد هم مشکلات منطقه ای و سیاسی و… در کشور وجود داشته است. که چنین رویدادهایی برای صندوق‌های بازنشستگی مبتنی بر اندوخته‌گذاری خطرناک محسوب می‌شود. همین طور باعث شده است تا دسترسی صندوق‌های بازنشستگی به بازارهای مالی و تنوع روش‌های سرمایه‌گذاری در ایران بسیار محدود شود.
– صندوق های بازنشستگی در ایران و دیگر کشورها در مقام مقایسه چه مشابهت هایی دارند؟
مقایسه وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در ایران و جاهای دیگر و مطالعه بحث اصلاحات نظام‌های بازنشستگی نیازمند بررسی پیشینه این صندوق هاست. تجربه من نشان داده است بسیاری از کسانی که در ایران به تحلیل صندوق‌های بازنشستگی می‌پردازند به پیشینه و چگونگی طراحی این نظام‌های بازنشستگی کمتر نگاه می‌کنند. نکته بسیار مهم در این رابطه این است که طراحی نظام‌های بازنشستگی در ایران از سال‌های گذشته مبتنی بر مفروضات غلطی بوده است؛ مفروضاتی که هیچ کدامش اتفاق نیفتاد. نه ایران دارای ثبات سیاسی بلندمدت بود به دلیل انقلاب و جنگ و…، نه بازارهای مالی ایران بازارهای مالی کارآمدی بود و تنش‌هایی هم که ایران به دلایل مختلف با دنیای غرب داشت در طول این سال ها، آثار بسیار قابل توجهی بر حوزه سرمایه‌گذاری نظام‌های بازنشستگی گذاشت و همه اینها باعث شده است که اگر بخواهیم امروز در یک جمله اوضاع صندوق‌های بازنشستگی را ارزیابی کنیم، باید بگوییم صندوق‌های بازنشستگی در ایران عملا ورشکسته هستند و عملا امکان اصلاحات بنیادی هم از آنها گرفته شده است چون اصلا ساختار و طراحی شان مبتنی بر مفروضات غلط بوده است. متاسفانه این مفروضات غلط کماکان وجود دارد و بسیاری از کسانی که در ایران صحبت از اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی می‌کنند، چون این توجه تاریخی را نمی‌کنند، راه به خطا می‌برند.
بین صندوق های بازنشستگی در ایران و دنیا باید تفاوت قائل شد چون بازنشستگی در ایران و دنیا باهم تفاوت دارد. روش صندوق های بازنشستگی عمومی در ایران چیزی است که در دنیا عموما بر اساس ارزیابی سالیانه طراحی می شود. اینها صندوق‌هایی هستند که در آغاز نرخ حق بیمه بسیار پایینی تعیین می‌کردند و سرمایه‌گذاری چندانی صورت نمی‌گرفت. به مرور زمان که صندوق پیرتر یا بالغ تر می‌شد، نرخ حق بیمه تغییر می‌کرد تا تعادل سالیانه را تأمین کند. به همین دلیل این صندوق ها بین نسلی بودند. در واقع نسل فعلی حق بیمه ای می‌دادند که برای بازنشستگی نسل گذشته به کار برده می‌شد و به مرور که سالمندی جمعیت اتفاق می‌افتاد، این نرخ‌ها افزایش پیدا می‌کرد.
از این رو، یکی از بنیان‌های اصلی که باعث اصلاحات در نظام‌های بازنشستگی دنیا شد، این بود که نرخ زادوولد به دلیل پیشرفت‌های فنی و پزشکی پایین آمد و عمرها طولانی‌تر شد. لاجرم نسلی که باید حق بیمه اش صرف پرداخت حقوق بازنشستگان می‌شد، بار سنگین تری بر دوششان قرار گرفت و این نقطه عزیمت اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی در دنیا بود.
در کنار اتفاقات جمعیتی در دنیا، اتفاقات دیگری هم در حوزه ساختار تولید افتاد. صندوق‌های بازنشستگی به لحاظ تاریخی مبتنی بر سه جانبه گرایی (دولت، کارفرما و کارکنان) شکل گرفتند. این صندوق‌ها عموما مبتنی بر بنگاه‌های بزرگ شکل گرفتند یعنی یک کارفرما با ۵۰۰ یا ۱۰۰۰ کارگر در کمپانی‌های بزرگ مشغول به کار بودند. بعد که به مرور به دلیل پایین آمدن نرخ تمام شده محصولات ساختار تغییر کرد، اتفاق بزرگی افتاد و آن این بود که ساختار تولید پراکنده شد، کارخانجات کوچک شدند و منابعشان را برون سپاری کردند. اینها باعث شد که صندوق‌های بازنشستگی بخشی از ورودی‌هایشان را از دست بدهند؛ به این معنا که خویش فرمایی خیلی زیاد شد و که باعث شد منابع ورود به صندوق‌های بازنشستگی اجباری کم شود. لاجرم اینها دو نقطه عزیمت بزرگ بود که اصلاحات را در صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورد. یعنی بنیان‌های اصلاحی در صندوق‌های بازنشستگی در دنیا از این دو آبشخور آب می‌خوردند: یکی تحولات جمعیتی و دوم تحول در ساختار تولید.
ولی در ایران مشکلات صندوق‌های بازنشستگی از این دو جنس نبود مخصوصا از نظر جمعیتی. ایران هنوز جمعیت خیلی پیری ندارد و هنوز جمعیتش نسبتا جوان است. همین امروز که ما داریم صحبت می‌کنیم، ایران یکی از جوانترین جمعیت‌ها را در دنیا و منطقه دارد. چالشی که امروز در ایران در ارتباط با صندوق‌های بازنشستگی مطرح است، این است که خیلی ربطی به آن اتفاقاتی که در دنیا افتاده است ندارد.
اساسا در ایران برای صندوق‌های بازنشستگی ارزیابی سالیانه طراحی نشده است که البته غلط است. از اول صندوق های بازنشستگی مبتنی بر سرمایه‌گذاری و اندوخته‌گذاری طراحی شده است و اینها investment social security بودند. تأمین اجتماعی مبتنی بر سرمایه‌گذاری بود. لذا تحولات جمعیتی دنیا مثل پیری جمعیت و زادوولد پایین ممکن است در آینده چالشی برای ایران باشد ولی در بیست سال اخیر جزو چالش‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی ایران نبوده و نیست. در ایران اتفاقا مساله سیاست‌های کلان اقتصادی مطرح است. چون کشور در حوزه بیکاری و تورم دچار مشکلات اقتصادی است، تورم بالا و بیکاری بالا و… باعث شده است تا ورودی‌ها به صندوق‌های بازنشستگی بسیار محدود باشد. تصور کنید امروز نرخ بیکاری در ایران به ۶ درصد یا ۷ درصد کاهش پیدا کند، چیزی که در دنیا مرسوم است، بعد یک دفعه ممکن است ۳ میلیون، ۴ میلیون یا ۵ میلیون نفر نیروی کار جوان وارد حوزه بازار کار شوند که حق بیمه خواهند پرداخت و این فرصت بسیار مناسبی در اختیار صندوق‌های بازنشستگی عمومی در ایران خواهد گذاشت. ولی این چالش‌های اقتصادی است که در ایران باعث بروز مشکل در صندوق‌های بازنشستگی می‌شود.
در حوزه سیاست‌های تولید پراکنده، می‌توانم بگویم آن چیزی که در دنیا اتفاق افتاد، شباهت‌هایی با ایران دارد. در ایران ما در بازارهای بین المللی حضور نداریم، صنعتمان بین المللی نیست و تولیداتمان در بازارهای بین المللی چندان به فروش نمی‌رسد. به هر حال در ایران بیشتر یک نوع اقتصاد درون گرا داریم، ولی به هر دلیل، وقتی شاخص‌های بازار کار را دنبال کنیم، می‌بینیم که ما هم رفته رفته اندازه بنگاه‌های اقتصادی مان کوچک شده است. خویش فرمایان و کارکنان مستقل سهم بیشتری از اقتصاد ما را پوشش داده اند و یک بخشش به این دلیل است که دوره‌هایی از خصوصی سازی در ایران انجام شد و تعداد کارکنان دولت کاهش پیدا کرد.
بخش دوم چالش‌ها یا مسائلی که باعث اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی دنیا شده اند، در ایران هم البته به دلایلی دیگر وجود داشته است. اگر بخواهیم جمع بندی کنیم، مسائلی که باعث اصلاحات و انگیزه ای برای اصلاح صندوق‌های بازنشستگی در دنیا شد، یکی بحث تحولات جمعیتی و دوم بحث تحولات ساختار تولید بود. در ایران مشکل تحولات جمعیتی خیلی عامل اصلی نبوده است. ایران هنوز جمعیت جوانی دارد، ولی مسائل عمده اش، مسائل اقتصادی بوده است. نرخ بیکاری بالا، تورم بالا، این ساختار رکود توام با تورم که در ایران داریم، در حوزه تولید پراکنده یا سیاست‌های تولید پراکنده که منجر به کوچک شدن واحدهای تولیدی شد، خویش فرماها و کارکنان مستقل را در دنیا رشد داد، در ایران هم ما شاهد این اتفاقات بوده ایم و به همین دلیل امروزه یکی از چالش های بزرگ سازمان تأمین اجتماعی این است که چگونه این خویش فرماها را بتواند در طبقه بندی بیمه شده قرار دهد و از آنها حق بیمه بگیرد. اینها پدیده‌هایی است که باعث اصلاحات بازنشستگی در دنیا شد و در ایران البته تفاوت‌هایی وجود دارد.
– چه عواملی زمینه ساز ایجاد اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی هستند؟
در دنیا عمده نظام‌های بازنشستگی، به ویژه آنهایی که در حوزه public pension plan قرار می‌گرفتند، یا در کمپانی‌های خیلی بزرگ طراحی شده بودند، صندوق‌های مبتنی بر pay as you go (PAYG) یا همان ارزیابی سالیانه بودند. به دلیل تحولات جمعیتی و تحولاتی که قبلا عرض شد، ورودی‌های اینها به مرور کاهش پیدا کرد، لذا سیستم‌های بازنشستگی مجبور شدند که دست به اصلاحات بزنند. اصلاحات اولیه این بود که پارامترها را تغییر دهند، نرخ حق بیمه، سن بازنشستگی و نرخ تعلق (Accrual rate) را تغییر بدهند و با تغییر فرمول مستمری، به جای مبناقراردادن دو سال و سه سال آخر کل دوران بیمه پردازی را مبنای محاسبات مستمری قرار دهند و…
اینها اتفاقاتی بود که در کوتاه مدت افتاد. اما رفته رفته در میان مدت و بلندمدت می بایست به دنبال راهکارهای دیگری می بودند. تا کی می‌شود حق بیمه را اضافه کرد؟ تا کی می‌شود سن بازنشستگی را بالا برد؟ به هر حال، افراد دوران کاری را می‌گذرانند برای اینکه بازنشسته بشوند. شما نمی‌توانید مدام سن بازنشستگی را از ۶۰ سال به ۶۵ سال و بعد ۷۰ سال برسانید. یعنی افراد دوره بهره مندی هم می‌خواهند داشته باشند. این بود که یک فضای پارادایم دیگر، یک دیدگاه دیگر حاکم شد که حالا در دنیا به عنوان همان نظام‌های تأمین اجتماعی چندلایه مطرح شد. در نظام‌های تأمین اجتماعی چندلایه در واقع نقطه کلیدی بحث این است که بار مالی متوجه صندوق‌های بازنشستگی نه به تنهایی می‌تواند روی دوش دولت گذاشته شود و نه به تنهایی می‌تواند روی دوش کارفرما باشد و نه همه آن مسئولیت را می‌توانند شاغلان بر عهده بگیرند. پس این بار باید در قالب یک ساختار منطقی توزیع شود. دولت بخشی از آن را قبول کند، کارفرما بخشی را قبول کند و شاغلان بخشی دیگر را. که اصلاحات در حوزه نظام تأمین اجتماعی چندلایه در واقع البته یک شاه بیت دارد و شاه بیتش این است که یک سیستم مالیاتی بسیار کارآمد می‌خواهد که مرتب احصا شود و درآمدها را داشته باشد و از طریق مشوق‌های مالیاتی بتواند افراد را تشویق کند به پس انداز کردن. این بحث بعدها در دنیا در کشورهای زیادی از جمله استرالیا، کانادا و کشورهای اروپایی و… دنبال شد؛ حتی در امریکا در قالب طرح‌های ۴o1k و طرح‌های دیگر تلاش کردند تا نظام بازنشستگی را به گونه ای در قالب یک نظام تأمین اجتماعی چندلایه اصلاح کنند.
در نظام تأمین اجتماعی چندلایه بخشی هم برای حمایت از کسانی که معلولیت دارند یا به هر دلیل، اصلا شغلی ندارند تعریف شده است. در چنین نظامی به معلولان، سالمندان یا کسانی که شغلی ندارند، فارغ از اینکه فرد شاغل بوده یا نبوده یا چقدر سابقه پرداخت حق بیمه داشته است، از طریق نظام‌های مالیاتی مستمری هایی پرداخت می شود.
در این نظام همچنین یک لایه دیگر مبتنی بر مشارکت تعریف می‌کنند. در این لایه، از کسانی که شغل دارند درصدی گرفته می شود، درصدی کارفرما می‌دهد و درصدی هم ممکن است دولت کمک مالی بکند و آن لایه مشارکت شکل بگیرد. در آن لایه مشارکت انواع طرح‌های بازنشستگی وجود دارند. این کشورها معمولا آمده اند و طرح‌ها را به صورت طرح‌های اندوخته‌گذاری جزئی تعریف کرده اند و به سمتی برده اند که نقش سرمایه‌گذاری هم در آنها گنجانده شود.
یک لایه دیگر در آن نظام‌های بازنشستگی چند لایه تعریف می‌شود که اندوخته‌گذاری کامل (fully funded) است. یعنی تمام ریسک سرمایه‌گذاری به خود شاغل برمی‌گردد. یا ممکن است حتی کارفرما هم کمک کند به شاغلان ولی به اصطلاح اصل داستان این است که کاملا مبتنی بر حساب‌های انفرادی است.
نکته کلیدی دربارۀ اینکه چرا این حساب‌های انفرادی شکل گرفت و به چه صورتی می‌تواند شکل بگیرد، اینکه، این طور نیست که دولت هیچ نقشی در این کار نداشته باشد. دولت در واقع از طریق مشوق‌های مالیاتی این لایه اندوخته‌گذاری کامل را شکل داد و حتی برای کارفرما هم مشوق‌های مالیاتی درنظر گرفته شد تا کارفرما هم در مسائل کارگران و شاغلان مشارکت کند.
– کدام یک از شیوه های اصلاحی نظام های بازنشستگی در ایران شدنی است؟
در دنیا ابتدا اصلاحات پارامتریک مطرح بود ولی در میان مدت و بلندمدت به این نتیجه رسیدند که اثرگذاری این اصلاحات کم است. بعد به نظام‌های تأمین اجتماعی چندلایه روی آوردند. این شیوه ها در ایران عملی نیست، به خاطر اینکه در ایران صندوق‌های بازنشستگی ما مبتنی بر ارزیابی سالیانه نبودند که امروز بخواهیم از طریق اصلاحات پارامتریک وقت بخریم تا بتوانیم سن بازنشستگی یا نرخ بیمه پردازی را بالا ببریم.
در حال حاضر در ایران تغییر نرخ بیمه پردازی امکان ندارد، تغییر سن بازنشستگی می‌تواند امکان داشته باشد. آن هم شاید بتواند در کوتاه مدت به صورت مسکّن عمل کند ولی در میان مدت و بلندمدت عملیاتی کردنش خیلی دشوار است. البته در ایران اگر دخالت دولت‌ها نباشد، اگر مصوبه‌ها و بخشنامه‌هایی که تلاش می‌کند تا بازنشستگی زودهنگام را، چه در میان زنان و چه در میان مردان، تشویق کند کنار گذاشته شوند بهتر است. نمی‌خواهم بگویم هیچ کاری نمی‌شود کرد ولی بسیار کار دشواری است. برای اینکه اصلا ساختار نظام بازنشستگی در ایران با ساختار نظام بازنشستگی در بسیاری از جاهای دنیا فرق می‌کند و از اول اندوخته‌گذاری بوده است.
یعنی بخشی از مشکلات این نیست که فقط باید سن بازنشستگی بالا برود، بلکه این است که حق بیمه‌هایی که در طول سال ها در ایران گرفته شده، مثل برفی بوده که قرار بوده است ذخیره شود ولی دمای نامناسب محیط همه آن برف‌ها را آب کرده است، یعنی نتوانسته اند با حق بیمه ای که گرفته شده است، سرمایه‌گذاری انجام دهند.
پارادایمی‌که ایران باید دنبال کند و بسیار هم مهم است، همین نظام تأمین اجتماعی چندلایه است؛ متنها همین تأمین اجتماعی چندلایه هم اجراکردنش در ایران چالش بسیار بزرگی است. نظام تأمین اجتماعی چندلایه بدون یک نظام مالیاتی که مبتنی بر احصای درآمدها و شناسایی درآمدها در قالب افراد باشد، ممکن نیست و در ایران ما با این نظام بسیار مشکل داریم.
در ایران به دلیل سیستم‌های اطلاعاتی ناکارآمد و کدینگ ناکارآمد، احصای درآمدها بسیار دشوار است و امکان اینکه بتوانیم بگوییم به چه فردی چقدر منابع باید تعلق بگیرد و چه فردی در کدام لایه قرار می‌گیرد آسان نیست. مرزبندی لایه‌ها با یک نظام مالیاتی کارآمد اتفاق می‌افتد که در ایران این نظام مالیاتی کارآمد وجود ندارد و چون وجود ندارد، کار خیلی دشواری است.
– مسائل و چالش‌های کلیدی اقتصاد ایران در حوزه صندوق‌های بازنشستگی چیست؟
در پاسخ به اینکه چالش‌های اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی در ایران چیست، می‌خواهم کمی بیشتر صحبت کنم. چیزی که در ایران، حتی از طرف فعالان حوزه بازنشستگی، کمتر به آن توجه شده، این است که خیلی توجه ندارند که تحولات کلان اقتصادی اثر بسیار قابل ملاحظه ای بر حوزه صندوق‌های بازنشستگی دارد.
اگر شاخص‌های کلان اقتصادی در راستای منطقی طراحی نشده باشند، اصلاح سن بازنشستگی هیچ کمکی نمی‌تواند بکند و بعضا حتی می‌تواند مشکل را بیشتر کند. بنابراین یکی از چالش‌های کلیدی صندوق‌های بازنشستگی این است که آنها هم مثل هر بخش اقتصادی-اجتماعی دیگر از تحولات کلان اقتصادی متأثر می‌شوند. اگر اقتصادی با تورم بالا داشته باشید و نرخ بازده بدون ریسک در این اقتصاد ۱۸ تا ۲۰ درصد باشد و اگر بالاجبار رشد حقوق مستمری‌ها و حقوق شاغلان به دلیل تورم افسارگسیخته از این نرخ بازده بدون ریسک بیشتر تعیین شود، هر نظام بازنشستگی در این اقتصاد محکوم به شکست است. چون در چنین شرایطی آن رابطه کلیدی و بنیادی که باید بین این شاخص‌های اقتصادی وجود داشته باشد، از بین می‌رود.
یکی از مسائل اصلی صندوق‌های بازنشستگی در ایران این است که رابطه معقول و منطقی بین نرخ‌های کلیدی اقتصاد وجود ندارد. نرخ رشد سرمایه‌گذاری‌ها، نرخ بازده سرمایه‌گذاری‌ها، نرخ رشد دسشتمزدها، نرخ رشد مستمری‌ها، … دلیلش هم این است که متولی شاخص‌های پولی در اقتصاد ایران، هیچ وقت در سیاست گذاری هایش دغدغه صندوق‌های بازنشستگی را نداشته است، یعنی به ندرت سند بالادستی در ایران پیدا می‌کنید که نهادهای پولی و مالی آن را تدوین کرده باشند و در آن سند جایی به دغدغه‌های حوزه‌های بازنشستگی توجه کرده باشند. این است که شاخص‌های کلان اقتصادی در ایران بر ضد هر نوع نظام بازنشستگی است، چه نظام بازنشستگی مبتنی بر ارزیابی سالیانه (PAYG) باشد، و چه هر نظام بازنشستگی دیگری؛ به ویژه نظام‌های بازنشستگی که مبتنی بر سرمایه‌گذاری هستند.
یکی از مهم ترین چالش‌ها و موانع کلیدی در حوزه صندوق‌های بازنشستگی در ایران این است که کسانی که متولی تعیین نرخ‌های سود، متولی مدیریت تورم و متولی رشد اقتصادی هستند کارشان را درست انجام نمی‌دهند. وقتی آنها کارشان را درست انجام نمی‌دهند، نظام‌های بازنشستگی از ناکارآمدی ساختاری اقتصاد متأثر می‌شوند. و من به شما می‌گویم نمی‌توان هیچ صندوق بازنشستگی طراحی کرد که در هیچ کجای دنیا با تورم بالا و بلندمدت بتواند دوام بیاورد، پایدار باشد، بتواند کفایت مستمری‌ها را رعایت کند و بتواند ذینفعان خود را راضی نگه دارد. چنین چیزی هیچ وقت نمی‌شود. این که در سراسر دنیا دغدغه سیاست‌گذاری اقتصادی بر مبنای این شاخص‌های کلیدی مثل تورم، نرخ بیکاری و اینها قرار می‌گیرد، برای این است که اینها آن معیارهای اصلی هستند که اثرات بلندمدتی بر سایر نهادهای اقتصادی می‌گذارند.
دومین مانع اصلی در چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی، حتی وقتی می‌خواهید اصلاحات انجام دهید و بروید به سمت نظام‌های تأمین اجتماعی چندلایه، مساله بازارهای مالی است. به هر حال در نظام‌های تأمین اجتماعی چندلایه هم در نهایت به نوعی سرمایه‌گذاری باید اتفاق بیفتد، به ویژه آن لایه اندوخته‌گذاری کامل (fully funded) که مبتنی بر حساب‌های انفرادی هم باید شکل بگیرد، همه بحثشان این است که باید سرمایه‌گذاری اتفاق بیفتد.
اگر بازار مالی متشکل نداشته باشید، اگر قوانین مناسبی نداشته باشید، اگر تنوع روش‌های سرمایه‌گذاری نداشته باشید، تنوع صندوق‌های سرمایه‌گذاری نداشته باشید، این پول‌ها حتی اگر ذخیره‌سازی شود، اثری ندارد؛ مثل همین اتفاقی که در ۴۰-۵۰ سال اخیر در اقتصاد ایران رخ داده، اینها برفی است که آب خواهد شد و هدر خواهد رفت چون برنامه ای برای استفاده از آنها وجود ندارد.
– چه باید کرد؟
برای اینکه بازارهای مالی شکل بگیرند، باید به بازارهای مالی بین المللی دسترسی داشت. بخشی از این صندوق‌ها باید سهام شرکت‌های دیگر را در بازارهای دیگر بخرندکه بتوانند ریسک‌های سیستماتیک را مدیریت کنند. این اتفاقات متاثر از اقتصاد سیاسی و تحولات سیاسی کشور است. یک کشور اگر در تحریم به سر ببرد، اگر در چالش با دنیا باشد، نمی‌تواند به بازارهای دنیا دسترسی داشته باشد. حتی کشورهایی مثل کانادا که صندوق‌های بازنشستگی شان به بازارهای مالی بزرگی دسترسی دارند، برای مدیریت ریسک هایشان بعضا در بازارهای مالی اروپایی هم سرمایه‌گذاری می‌کنند.
نمی‌توانیم یک کشور، یعنی یک بازارمالی داشته باشیم مثل بورس ایران و به مردم بگوییم شما پول‌هایتان را بیاورید و یک شبه پول‌هایشان به خاطر یک اتفاق، یک تغییر قیمت نفت، یک تغییر قیمت فراورده‌های معدنی یا غیره و ذلک باد هوا بشود و یک دفعه بازار سقوط کند. بنابراین باید صندوق‌های سرمایه‌گذاری (Missional fund) و (sec-fund)های متنوعی داشته باشید که بتواند پول‌ها را تاحدی درست سرمایه‌گذاری کند و بخشی از سود‌ها را تضمین کند و به صورت پلکانی پرداخت‌هایی انجام شود تا بازنشستگان بخشی از سودهایشان را بلوکه کنند و تضمینی برای زمان بازنشستگی خود داشته باشند. صندوق‌های هدف (target fund) باید داشته باشید که بر اساس زمان‌های باقی مانده تا رسیدن افراد به سن بازنشستگی، بتوانند پول‌هایشان را در آنجا سرمایه‌گذاری کنند.
یک سری بازار مالی بسیار عمیق متشکل مبتنی بر قوانین و مقررات (regulated) باید وجود داشته باشد. چالش دیگری که به شدت در اقتصاد ایران برای صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد، چالش بازارهای مالی است: عمق کم بازارهای مالی، عدم تنوع ابزارهای مالی، عدم ارتباط با بازارهای مالی دنیا، قاعده مند نبودن و قانونمند نبودن بازارهای مالی، اینکه چه کسی در ارتباط با ریسک‌ها مسئول است، چه کسی می‌تواند ریسک‌ها را پوشش دهد و… اینها همه عواملی است که چالش بسیار جدی است.
بحث دیگر اینکه وقتی می‌خواهید به سمت اصلاحات بنیادی تر، که همان نظام جامع تأمین اجتماعی است بروید، بحث نظام مالیاتی مطرح است که دیگر تکرار نمی‌کنم، بسیار مهم است. نظام مالیاتی شاغول اصلی تأمین اجتماعی مبتنی بر نظام چندلایه است. بدون یک نظام مالیاتی شما نمی‌توانید نظام تأمین اجتماعی چندلایه داشته باشید و به نظر می‌رسد اگر نظام تأمین اجتماعی چندلایه شکل نگیرد، تمام اصلاحات کوتاه مدت اگر هم بتوانید انجام دهید، من جمله سن و نرخ و … هیچ کمکی در میان مدت و بلندمدت به شما نمی‌کند و شما را دوباره به همان نقطه قبلی برمی‌گرداند.
و بحث دیگر، مانع و چالش اصلی، ساختارهای مدیریتی در ایران بسیار بسیار مساله دار هستند. اولین و مهم ترین فرض نظام‌های بازنشستگی این است که باید استقلال سیاسی داشته باشند. نظام اداری باید مستقل از مداخلات سیاسی باشد. دلیلش هم این است که فردی که وارد یک صندوق بازنشستگی می‌شود، یک رابطه چند ده ساله با این صندوق دارد، یعنی فرد ۳۰-۳۵ سال حق بیمه پرداخت می‌کند، بعضا ۱۰-۱۵ سال خودش بهره مندی دارد، بعد از او فرزندی یا همسری از او به جا می‌ماند و ایشان هم بهره مندی دارند. یعنی یک سیستم بازنشستگی مثل یک سیستم کوتاه مدت وحتی مثل یک بانک نیست که امروز یک مشتری بیاید، حساب باز کند و فردا حسابش را ببندد و برود. یک رابطه بسیار بلندمدت است و این رابطه بلندمدت باید مستقل از هر نوع مداخله سیاسی باشد.
مثالش را در ایران بزنم. کسانی که در سال‌های ۵۰ و ۵۴ و ۴۵ در صندوق‌های بازنشستگی مشارکتشان را شروع کرده اند، شاید در سال‌های ۷۰ بازنشسته شده اند. در این فاصله یک انقلاب سیاسی اتفاق افتاده است، نهاد نظام حکومت عوض شده ولی اینها کماکان حقوقی دارند و باید به ایشان پرداخته شود. به همین دلیل است که صندوق‌های بازنشستگی باید مستقل از مداخلات سیاسی باشند. صندوق های بازنشستگی که وابستگی به نهادها و احزاب سیاسی داشته باشند، عمداً به سمت سهام مدیریتی می روند تا یک مرکز توزیع رانت را شکل بدهند و این برای صندوق ها بسیار خطرناک است.
اگر بخواهم کل مباحثی را که مطرح کرده ایم، جمع بندی کنم، این است که برای اینکه بدانیم با چه مسائلی مواجه هستیم، باید بدانیم که بسترهای تاریخی شکل گیری صندوق‌های بازنشستگی در ایران چه بوده است؟ آیا درست یا غلط بوده است؟ بعد بر اساس آن بسترهای تاریخی چالش‌هایی به وجود آمده است. چالش‌هایی که ما داریم، چقدر با چالش‌هایی که دنیا با صندوق‌های بازنشستگی داشته یکسان بوده است.
به نظر من، چرخ را نمی‌شود از نو ساخت. راهکارهایی که در دنیا در پیش گرفته شده، به ویژه در حوزه نظام‌های تأمین اجتماعی چندلایه، بسیار کارآمد بوده است. و حداقل تا به امروز راه بهتری متصور نیست. نظام تأمین اجتماعی چندلایه خصوصی سازی صندوق‌های بازنشستگی نیست. نظام تأمین اجتماعی چندلایه به معنی گذاشتن و تأمین هر نیاز در لایه‌های مختلف بر اساس ابزار متناسب آن لایه است. خیلی‌ها در ایران فکر می‌کنند نظام تأمین اجتماعی چندلایه به معنی خصوصی کردن تأمین اجتماعی و ایجاد حساب‌های انفرادی است که به شدت دیدشان غلط است. چنین چیزی وجود ندارد ولی برای آنکه آن نظام تأمین اجتماعی چندلایه اجرا بشود، موانع بسیار کلیدی داریم؛ موانعی که تحولات شاخص‌های کلان اقتصادی بر ضد صندوق‌های بازنشستگی در این ۴۰-۵۰ سال اخیر عمل کرده است و امروز هم عمل می‌کند و اگر همین وضعیت ادامه پیدا کند، هیچ کاری نمی‌شود کرد.
در هیچ کجای دنیا نمی‌توانید یک صندوق‌های بازنشستگی طراحی کنید که بتواند تورم بالا را دوام بیاورد و تحمل کند. بحث بازارهای مالی، بحث نظام مالیاتی و ساختارهای مدیریتی اینها هستند که برای رفع این موانع به هر حال یک بخش‌هایی نیاز به قانون‌گذاری داریم. در یک بخش‌هایی مثل بخش‌های مالیاتی، فقط قانون‌گذاری نیست. نیاز به تجمیع داده‌ها و دسترسی به دیتابیس‌های قویتری داریم که بتوانیم احصا و شناسایی بکنیم. در حوزه بازارهای مالی نیاز به بازشدن بازارهای مالی مان داریم. نیاز داریم که با دنیا و بازارهای مالی دیگر ارتباط برقرارکنیم و کار کنیم که بتوانیم هم یاد بگیریم و هم ابزارهای مالی را توسعه دهیم و در حوزه مدیریت و ارتقای سیاسی یک قوانین بالادستی بسیار مستدل و محکم می‌خواهیم.
به نظر من اولین قدم این است که صندوق‌های بازنشستگی از حوزه بنگاه داری خارج شوند و بیشتر سهام داری بکنند. این یک راهکار است چون اگر منافعی نباشد، تمایلی هم به دخالت و ورود شاید نباشد. اینها نکاتی است که می‌شود در میان مدت به آن پرداخت و فکر کرد.
